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“夥伴園區”建設:園區跨區域合作的新模式

來源:中機院  時間:2020-10-19  點擊:
  結合“夥伴園區”建設的國內實踐,以南京市為例,詳細闡述了“夥伴園區”建設的背景、邏輯和模式,明確了“夥伴園區”建設的協同邏輯主要是以利益誘導、政府推動、資源約束、市場驅動為主的動力機製和以產業協同、功能協同、服務協同、品牌協同為主的協同目標,建設的現實路

“夥伴園區”的實質是不同園區之間形成的一種跨區域合作關係。結合“夥伴園區”建設的國內實踐,以南京市為例,詳細闡述了“夥伴園區”建設的背景、邏輯和模式,明確了“夥伴園區”建設的協同邏輯主要是以利益誘導、政府推動、資源約束、市場驅動為主的動力機製和以產業協同、功能協同、服務協同、品牌協同為主的協同目標,建設的現實路徑主要包括園區共建、品牌共享和政策扶持等多種形式。最後,提出加強頂層設計、健全管理協同、創新合作模式等政策建議。
 
一、“夥伴園區”一詞的提出
2018年12月,南京市印發《南京市推進高新園區高質量發展行動方案》(寧委發[2018]44號),提出設立一係列“夥伴園區”,探索建立“科技孵化在城區、產業轉移在郊區”的跨區域聯動發展模式,這是“夥伴園區”一詞首次在地方政策文件內容表述中出現。2019年1月27日,在召開的建設“長三角創新圈”專家研討會上,上海、南京、杭州、合肥等地專家建議,要在沿線產業關聯度高的園區間建立“夥伴園區”[1],這意味著“夥伴園區”這一理念正在進入公眾視野。那麽,到底什麽是“夥伴園區”?應該如何建立“夥伴園區”?這些問題亟待得到進一步地解答。為此,筆者以“夥伴園區”一詞為篇名,通過中國知網數據庫檢索後發現,僅能夠得到2篇中文文獻[2,3],且文獻主題內容發散、發表時間較早,對於人們充分理解“夥伴園區”理念的內涵本質並無有效參考價值,相關研究基本處於空白狀態。
 
通過對相關文獻進一步梳理後發現,與“夥伴園區”語義最為相近的常用詞為“合作園區”,其作為區域間資源優勢互補、互利共贏的合作手段,對促進區域協調發展、增強區域整體競爭力發揮著重要作用。如果單從字麵意思理解來看,“合作”一詞更多是指園區與園區之間為達到共同目的,彼此相互配合的一種聯合行動、方式;而“夥伴”一詞更多是指兩個或多個園區共同參加某種組織或開展某種活動;相較而言,“夥伴園區”所形成的這種互助合作關係,是在“合作園區”互助共贏、共同發展的基礎上建立的,更加具有長期性、穩定性的特征。這種理解盡管可以較好地表達“夥伴”一詞的內涵,但並不能清晰地闡釋推動這種互助關係形成背後的目的或動機。因此,從深層次意義來看,“夥伴園區”應該更多的是指兩個或多個有共建合作基礎或意願的園區,在產業政策和區域規劃的指導下,在政府和市場雙重推動下,為實現合作共贏、協調發展和促進產業梯度轉移而開展的一種跨區域經濟合作關係[4],更加注重構建園區間共同推動創新、共同培育產業、共同享受利益的良好機製。
 
二、“夥伴園區”建設的理論基礎
理論上,“夥伴園區”所形成的這種跨區域經濟合作關係實質反映地是不同區域主體間協調配置資源要素的手段,與之相關的理論主要包括區域協調發展、區域一體化、新經濟增長以及地理經濟學等,其中聯係最為緊密的理論則是區域協調發展理論。目前,學者們已從不同研究視角出發,對區域協調發展理論做出了不盡相同、各有側重的理解和解讀,可以概括為4種觀點:一是發展過程論,認為區域經濟協調發展是隨著不同區域間經濟交往的日益密切及互動發展得愈發深化,從而實現區域經濟由非均衡發展到相對均衡、動態協調發展的轉變過程[5];二是發展狀態論,認為區域協調發展是不同區域基於自身要素稟賦的特點,形成合理的分工,同時在政府的調控下,保持區域之間的發展條件、人民生活水平的差距在合理的範圍內保持和諧發展下的狀態[6];三是發展機製論,其認為區域經濟協調發展是在相互對外開放條件下,不同區域間形成的相互適應、相互依存、相互促進、共同發展的狀態和過程所具有的內在穩定運行機製[7];四是發展模式論,認為區域經濟協調發展是一種既不同於均衡發展,也不同於非均衡發展,保持區域間的經濟差異穩定在合理、適度的範圍內,達到各區域優勢互補、共同發展和共同繁榮的一種區域經濟發展模式[8]。綜合而言,區域經濟協調發展理論具有鮮明的指向性特征:一是強調效率與公平兼顧;二是強調適度傾斜和重點發展;三是強調優勢互補;四是強調共同發展。盡管如此,在現實實踐中,由於受到複雜多元因素的影響,區域經濟協調發展也會以許多不同的合作形式出現。因此,這就需要在相關理論指導下,從不同視角出發構建“夥伴園區”建設的理論合作模式框架(見表1),以便在實踐過程中用作參考和借鑒。
 

考察視角
合作模式

從區域合作的主體作用看
政府主導模式、企業主導模式

從合作關係的結構安排看
產權型合作模式、聯盟型合作模式、鬆散型合作模式

從區域一體化的構建方式看
共通合作模式

從合作形成的空間結構看
圈層輻射開放合作模式、軸帶合作模式

從合作關係的求償性來看
援助型合作模式

從合作的服務性核心內容看
貿易型合作模式、品牌共享型合作模式

從合作雙方的互補關係看
資源互補型合作模式、優勢互補型合作模式、產業互補型合作模式
表1 “夥伴園區”建設理論合作模式框架
 
注:參考曹陽和王亮《區域合作模式與類型的分析框架研究》一文整理而來[9]。
 
三、“夥伴園區”建設的實踐圖景
目前,盡管“夥伴園區”這一理念尚未得到廣泛普及,但國內一些城市在促進園區跨區域合作方麵早有相關探索實踐,已積累了一些有益做法和經驗[5,6,7]。考慮到“夥伴園區”一詞的首次采用是源於南京市的政府文件,這裏主要結合南京市推進“夥伴園區”建設的具體實踐來展開相關論述。
 
(一)南京市“夥伴園區”建設的背景
早在2017年11月,南京市就已發布《南京市科技園區整合設立工作方案》,把全市原有的83個科技園區整合設立成15個高新園區,其目的和初衷是為了進一步促進全市創新資源要素在園區集聚發展,形成集聚發展效應。然而,由於曆史原因和發展基礎不同,整合設立的15個高新園區仍然存在行政級別(國家級、省級和市級)之間的“層級差異”、所在區域(主城區和遠郊區)之間的“空間差異”和產業類別之間的“結構差異”等情況,一定程度造成各園區在創新發展過程中多是各自為政,難以形成有效的發展合力。在此背景下,南京市繼而提出建立一係列“夥伴園區”,促進各種資源要素在園區間自由流動、互補共享,進而形成“科技孵化在城區、產業轉移在郊區”的跨區域聯動發展模式。
 
(二)南京市“夥伴園區”建設的邏輯
截至2019年底,南京市15個高新園區中已有12個高新園區完成“夥伴園區”關係簽約,簽約園區數量占比達到80%,基本形成覆蓋全市範圍的“一對一”、“一對多”的互助合作夥伴關係。從已結對的“夥伴園區”合作基礎來看,具有主體多元化、資源互補性的顯著特征。例如,有些園區是國家級高新區,有些園區隻是市級高新區,雙方合作在於園區主導產業相近,可以加強品牌聯合,共同培育產業,打造相關產業創新集群;有些主城高新區缺的是土地,有些遠郊高新區缺的則是配套,雙方合作在於可以實現資源優勢互補、打破邊界效應;有些園區產業類別主要是以工業為主,有些園區產業類別主要是以服務業為主,雙方合作可以深入推動招商引資項目跨區域落地、存續企業跨區域轉型、先進製造業總部企業跨區域基地建設等。這些特征的存在,也從側麵表明了支持推進“夥伴園區”建設的現實必要性和重要性。
 
(三)南京市“夥伴園區”建設的模式
從南京市“夥伴園區”建設的具體實踐來看,園區間的合作模式主要體現為雙向發展飛地經濟、共建海外創新中心、推進產業生態圈合作等形式(見圖1)。1.雙向發展飛地經濟。該模式是園區跨區域合作中最具代表性的模式之一,是指兩個互相獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限製,通過跨空間的行政管理和經濟開發,實現兩地資源互補和經濟協調發展。根據調研信息顯示,一家在電影放映機械設備研發生產領域具有全球影響力的企業,有意落戶南京高新區(建鄴園),需要大麵積的生產空間,但該園難以滿足它的需求。針對這一主城園區缺土地、遠郊園區缺配套的現實矛盾,建鄴園與南京高新區(溧水園)完成“夥伴園區”結對,共同打造“建鄴區經濟飛地、溧水區科創飛地”,雙方立足自身優勢通力合作,推動兩個園區的聯動高質量發展。2.共建海外創新中心。2019年,南京市印發《關於深化創新名城建設提升創新首位度的若幹政策措施》(寧委發[2019]1號),明確提出加強國際化發展,鼓勵高新園區在“一帶一路”、長三角一體化發展背景下,結伴而行,大膽實踐。目前,全市已掛牌成立19個“南京海外協同創新中心”。其中,南京高新區(秦淮園)的主導產業是軟件與信息技術產業,南京高新區(六合園)的主導產業是智能製造、節能環保新材料,雙方主導產業方向既有關聯又有錯位,通過建立“夥伴園區”關係,雙方共同打造海外創新中心,共享海外創新資源,助推海外高端人才引進、先進技術轉化、產業項目招引、離岸孵化器建設等相關工作。3.推進產業生態圈合作。產業生態圈是指某種(些)產業在某個(些)地域範圍內業已形成(或按規劃將要形成)的以某(些)主導產業為核心的具有較強市場競爭力和產業可持續發展特征的地域產業多維網絡體係[8]。為此,南京市積極鼓勵主導產業相同或相近的夥伴園區,著力布局和集聚一批同類產業方向的上下遊企業。例如,南京高新區(新港國家高新園)將與溧水園合作打造激光產業創新集群,與南京高新區(棲霞園)合作打造人工智能產業創新集群;南京高新區(江北新區)將與南京高新區(浦口園)合作打造集成電路產業創新集群,與六合園合作打造新材料產業創新集群。
 
 
圖1 南京市“夥伴園區”建設目標概括圖
 
四、“夥伴園區”建設的可持續性:協同邏輯與多元路徑
(一)“夥伴園區”建設的協同邏輯
結合南京市“夥伴園區”建設的具體實踐可以看到,推進“夥伴園區”建設的核心內容就是要加強不同園區間的工作互動與交流合作,消除行政、地域、產業等壁壘,推動園區實現跨區域協同發展。從更大範圍來看,隨著我國產業轉移與區域合作的不斷深入,不同層級、不同類型區域間社會經濟的聯係也愈發頻繁,以“夥伴園區”為主要形式的跨區域合作模式勢必將逐漸成為優化區域產業布局、促進區域經濟合作、提升區域一體化發展水平的重要途徑。同時,各地區在推進“夥伴園區”建設的具體實踐中,應該更加強調不同園區間的協同發展目標和協同動力機製,這也是“夥伴園區”理念提出的內在協同邏輯。1.在協同目標方麵,不同園區主體之間的協同發展目標基本可以概括為產業協同、功能協同、服務協同和品牌協同4種類型[9],其中,產業協同是指不同園區結合自身區位特征、資源稟賦等,通過促進資源多向流動和競爭優勢互補,形成產業共同發展的良好局麵;功能協同是指園區主體的科技研發、創業孵化、資源集聚、輻射帶動、產業化、城市化等功能與園區實際有機結合,在整個地方創新網絡係統內進行統籌安排、合理配置,實現園區功能錯位和功能互補;服務協同是指在地方創新網絡係統中,多個園區主體基於綜合服務提供而產生的協同;品牌協同是指知名度較高、品牌附加值較高的園區與知名度較低的園區圍繞品牌聯合所實現的協同。2.在協同動力方麵,不同園區主體之間的協同發展動力機製大致可以概括為利益誘導機製、政府推動機製、資源約束機製、市場驅動機製4種類型[10,11],其中,利益誘導機製是指園區各主體進行跨區域合作的前提是可以實現利益共贏;政府推動機製是指在政府統籌協調、推動下,不同園區為形成資源共享、縮小區域差距、實現聯動發展而進行的跨區域合作;資源約束機製是指園區為突破企業加速擴張、可用空間資源有限的瓶頸而進行的外部區域拓展;市場驅動機製是指由市場競爭、協作以及市場需求吸引而促使不同園區各主體自主開展跨區域經濟合作。
 
(二)“夥伴園區”建設的多元路徑
不難看出,在明確了“夥伴園區”建設的初衷目標和動力來源後,要想保證“夥伴園區”建設取得實效,必然要選擇適當的園區合作模式作為推進建設的現實路徑(見圖2)。1.路徑一:園區共建,即由兩個或多個有意向的園區共同發起建設新的園區,這種模式的優勢在於能夠更好地整合相關資源,放大發展優勢。例如,在發展初期,蘇州工業園區僅僅是新加坡軟件產業轉移的載體,但隨著園區共建進程的深入,新加坡的發展軌跡在園區滲透、延伸方麵產生了深遠的示範性效應,園區一方麵高水平“引進來”,大力推進擇商選資,提升利用外資水平;另一方麵高水平“走出去”,積極參與“一帶一路”、長江經濟帶、長三角一體化等,園區模式成功在中白(白俄羅斯)、中阿(阿聯酋)、中哈(哈薩克斯坦)等合作項目上輻射推廣。2.路徑二:品牌共享,即由其中某個園區借助另一個園區的品牌效應來建設發展,這種模式的優勢在於後進園區能夠增強園區品牌代理的比較競爭能力,加速發展進程。例如,由北京中關村在外地設立的首個科技產業園區——江蘇中關村科技產業園,其依托“中關村”在品牌、科技、人才等方麵的資源優勢,發揮所在地區位交通便利、配套功能齊全、生態環境優美的特點,著力打造為“五園一區”,起到了良好效果[6]。3.路徑三:政策扶持,即在有關專項政策扶持下開展園區建設,這種模式的優勢在於能夠很好利用政府的政策支持來促進相對落後地區園區的建設發展。例如,借助京蒙-對口幫扶政策,北京中關村與烏蘭察布市察哈爾經開區共同規劃建設了烏蘭察布中關村科技產業園,園區不僅可以更多得承接北京大數據及相關產業的轉移和外溢,又可以通過這一平台,為京津地區用戶提供數據支持和服務,實現快速發展。綜合而言,各地區在推進“夥伴園區”建設的具體實踐中,在沿著“協同動力激發→協同模式選擇→協同目標實現”這一基本現實路徑的基礎上,更加需要結合地區實際情況,通過多元化的模式選擇來推動“夥伴園區”建設取得實效。
 
圖2 “夥伴園區”建設的協同邏輯與多元路徑示意圖
 
五、推進“夥伴園區”建設的政策啟示
綜合而言,“夥伴園區”建設的核心目標即要形成一種有效的跨區域合作模式,實現區域資源互補、協同發展,其中科學的運行機製是保證“夥伴園區”建設取得實效的重要保證。因此,在推進“夥伴園區”建設的過程中,得到幾點政策啟示:一是要加強頂層設計,加強統籌協調,著力健全完善“夥伴園區”建設的組織管理架構,對目標任務、合作領域、落實措施等做出明確部署和安排,製定支持“夥伴園區”建設發展的政策措施及重大問題解決機製。二是要健全管理協同,優化運轉機製,在“夥伴園區”間建立常態化的議事協調機製,加強協調對接,及時研究解決園區建設、項目引進和運營管理中的問題;建立有效的利益共享和激勵機製,積極探索按照市場化原則和方式開展“夥伴園區”合作。三是創新合作模式,促進協同發展,著力打造協同創新的功能平台,根據“夥伴園區”各成員的功能定位,加快推進以“夥伴園區”為核心的生產網絡形成和發展,充分發揮協同作用,加快協同發展。(胡先傑 劉玉棟 薑玲)

 
 
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